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走向教育生活還是與教育生活脫節:我國教育法律司法適用的現狀考察

作者:admin發布時間:2020-01-17分類:法律知識瀏覽:11評論:0


導讀:高德平臺注冊走向教育生活還是與教育生活脫節:我國教育法律司法適用的現狀考察

作者簡介:段斌斌(1989- ),男,湖南冷水江人,華中科技大學教育科學研究院講師,管理學博士,從事高等教育法律與政策研究。武漢 430074

  內容提要:教育法律的生命在于通過司法適用解決現實存在的教育糾紛。通過分析援引教育法律的808起訴訟案件可以發現,教育法律雖有一定程度的司法適用,但其適用狀況仍難盡人意。當前僅38.80%的教育法律條款被司法適用,且其適用主要發生在民事領域,這弱化了教育法律對教育行政生活的調節作用,也使其成為司法適用頻率最低的部門法。此外,法院對教育法律的適用顯著超過當事人對教育法律的援引,且法院的適用更多是用來說理而非裁判。為使教育法律真正從“法律文本”走向“教育生活”,需進一步提升教育主體訴訟觀念、擴大教育案件受案范圍、改進教育立法質量、加大教育法律的普法力度。(高德平臺注冊)

  關 鍵 詞:教育法律 司法適用 教育立法

  標題注釋:中央高校基本科研業務費專項資金資助項目(2019kfyXJJS099)。

  中圖分類號:G640 文獻標志碼:A 文章編號:1000-4203(2019)03-0022-08

  一、考察教育法律的司法適用狀況雖然棘手卻很重要

  改革開放以來,我國教育立法從無到有,立法步伐不斷加快。以1980年《學位條例》的頒布為標志,《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《國家通用語言文字法》與《民辦教育促進法》相繼出臺并日臻完善。當前,這八部教育法律“加上16部教育行政法規、79部部門規章和200多部地方性法規,共同構成了我國教育法律體系的基本框架,也成為我國教育法治和司法適用的法制基礎”[1]。正如學者所言:“教育法律的出現和發展是巨大的歷史進步。它意味著領導者和教育工作者終于有用法律來調整教育關系,用法律來規范教育活動的意識和行動。無論推動教育法產生的動力是教育權的需求,還是基于受教育權的需要。教育法律的制定和實施,可以說翻開了中國教育發展的新篇章。”[2]

  然而,“徒善不足以為政,徒法不足以自行”。如果缺少從抽象到具體的適用過程,不能使法律規定從“規范文本”走向“實然生活”,那么教育法律即便制定得再完美無缺,也無多大價值。事實上,教育法律解決教育生活中的矛盾、困惑和問題,正是通過法律適用尤其是司法適用這個中間環節實現的,因為教育法律只有通過法官的詮釋和適用,并將其與具體的人和事以及行為和情節進行關聯,才能真正明斷教育是非、規范教育行為、調節教育關系。[3]正因如此,“立法之后的司法運用,才真正讓法律鮮活起來,從而賦予其法律生命力”[4]。從這個意義上說,教育法律的生命不在于我們制定了多少教育法律,而在于制定出來的教育法律究竟得到了多大程度的實施和適用。既然法律適用尤其是司法適用具有如此重要的法治價值,那么我國教育法律的司法適用狀況究竟如何呢?

  雖然已有學者指出我國教育法律的司法適用令人擔憂,如勞凱聲就認為:“在我國的司法實踐中,《教育法》并不能作為直接的法律依據在法律文書中被援引”[5],但這些認識大多基于經驗的觀察而非嚴謹的研究。因此,他們除籠統指出教育法律的適用狀況較差外,并不能翔實揭示教育法律適用中的諸多細節。即便上述論斷與實際情況基本吻合,但其顯然不能進一步回答教育法律的哪些條款適用性強、哪些條款適用性差、哪些條款又完全欠缺適用性等一系列問題。當然,這些問題不是通過實踐觀察就能回答的,而必須基于翔實的數據方能得出精確的結論。從操作層面來說,要考察教育法律的司法適用狀況卻面臨諸多困局,因為要揭示現狀,首先須盡可能網羅援引教育法律的訴訟案件。此外,即便這些案件可以通過某種檢索渠道悉數獲取,但對這些案件的整理和分析本身又是浩大而煩瑣的工程,這也許是教育法律司法適用現狀研究至今仍付之闕如的重要原因。值得慶幸的是,隨著“裁判文書公開制度的推進和‘中國裁判文書網’等數據庫的發展,為直接以司法實踐中發生的裁判文書作為對象的實證研究,創造了便利的技術條件”[6]。同時考慮到揭示教育法律的司法適用現狀,無論是對指導司法實踐還是對進一步完善教育立法,均有現實意義。因此,筆者擬通過系統研究設計,客觀全面地揭示教育法律的司法適用狀況,以期為教育法治建設略盡綿薄之力。(高德平臺注冊)

  二、從援引教育法律的訴訟案件窺探教育法律的司法適用狀況

  1.檢索工具的選取

  從邏輯上說,要揭示教育法律的司法適用狀況,首先需尋找援引教育法律的訴訟案件,而要找尋符合條件的案件,則須選擇適切的檢索工具,如此方能事半功倍。盡管市面上的司法案例庫琳瑯滿目,但是只有“中國裁判文書網”才支持“法律依據”的檢索,這意味著只要在“法律依據”檢索欄分別輸入八部教育法律的名稱,該案例庫中所有適用教育法律的案件都會自動“浮出水面”。另外,“中國裁判文書網”作為最高人民法院負責運營的全球最大裁判文書網,其案件來源的權威性與全面性不言而喻。

  2.樣本案例的得來

  選定檢索工具后,接下來在“中國裁判文書網”的“高級檢索”欄選擇“法律依據”檢索項,其中裁判日期的起止時間選擇從“1980年1月1日”至“2018年2月27日”,法院層級與文書類型均選擇“全部”,然后分別輸入八部教育法律的名稱即《學位條例》、《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》、《國家通用語言文字法》與《民辦教育促進法》進行檢索,得到檢索結果:25條、84條、165條、182條、55條、7條、14條與624條。再剔除重復案件并合并同一案件的不同審級,得到808起援引教育法律的訴訟案件,即本研究的樣本案例。需要指出的是,由于“中國裁判文書網”直到2013年才開始運營,且此前案例未悉數收錄入庫,因而司法實踐實際援引教育法律的訴訟案件可能超過本研究的樣本案例,馬超等基于大數據推測認為當前“中國裁判文書網”所公布文書約占全國文書總量的一半。[7]盡管如此,相較其他司法案例庫的檢索結果,本文樣本案例仍具有足夠代表性。

  3.分析維度的擬定

  作為中國特色社會主義法律體系的一部分,教育法律的司法適用狀況究竟如何顯然需置于中國法律序列中進行討論。雖然教育法作為獨立法律部門的“身份”尚存爭議,但為了研究便利,我們暫且視教育法為獨立部門法,并將其與民商法、刑法、行政法、社會法、經濟法、憲法及憲法相關法、訴訟及非訴訟程序法的司法適用狀況進行橫向比較,以期從宏觀角度揭示教育法律適用的整體態勢。當然,為深入考察教育法律的司法適用狀況,仍需從微觀層面分析援引教育法律的808起訴訟案件。鑒于每部法律、每個條款、案件類型與援引情形均存在適用差異,因而我們擬從適用法律、適用條款、適用主體、適用性質等維度進一步探討教育法律的適用狀況。如果說與其他部門法的比較旨在描繪教育法在中國法律序列中的適用態勢,那么基于808起訴訟案件的分析則意在揭示八部教育法律的內部適用差異。

三、我國教育法律司法適用的四重實踐面向

  遵循研究設計,分類整理援引教育法律的808起訴訟案件,并與適用憲法及憲法相關法、經濟法、行政法、民商法、刑法、社會法、訴訟及非訴訟程序法的訴訟案件進行比較分析后發現,我國教育法律的司法適用存在如下四重實踐面向。

  1.整體鳥瞰:教育法是司法適用頻率最低的部門法

  我國在1980-2002年共制定法律168部,其中教育法律8部、憲法及憲法相關法律30部、經濟法律43部、行政法律42部、社會法律14部、民商法律25部、訴訟及非訴訟程序法律5部、刑事法律1部。這說明,改革開放以來尤其是20世紀90年代以來,國家逐步意識到通過法律調整教育、借助制度約束權力的意義,這為中國教育從“革命教育”走向“正規教育”提供了制度保障。與此同時,它也表明教育法律在中國法律版圖中的重要性正日益凸顯,社會對教育法律的需求正逐步擴大。

  但是,教育立法的成就無法掩蓋司法適用的窘態。教育法的適用指數①是憲法及憲法相關法的1/11、經濟法的1/13、行政法的1/33、社會法的1/126、民商法的1/4343,甚至不到刑法、訴訟及非訴訟程序法的四萬分之一。也就是說,教育法適用1次,憲法及憲法相關法、經濟法、行政法、社會法、民商法、刑法、訴訟及非訴訟程序法分別適用了11次、13次、33次、126次、4343次、46319次、46365次。顯然,教育法的司法適用不僅難以與民商法、刑法、訴訟及非訴訟程序法相提并論,而且也遠遠滯后于社會法、行政法與經濟法,甚至與存在司法化爭議的憲法及憲法相關法也有一定差距。當然,教育法之所以是司法適用頻率最低的部門法,除了教育立法質量欠佳、教育案件受案范圍狹窄以外,還與教育法律較少為公眾和法官熟知緊密相關。據李曉燕等介紹,某校長在一起涉及學校的法律訴訟中援引《教育法》的相關規定為自己辯護,但“法官竟然不屑地說:教育法是什么法,我不知道”[8]。應當說,這不是個別現象,尤其在基層法院較為普遍。如果作為法律適用者的法官都對教育法律如此缺乏認知,那么教育法律司法適用的窘態便不難理解了。

  2.適用法律:《民辦教育促進法》的司法適用尚可,其他法律尤其是《國家通用語言文字法》與《職業教育法》則適用較少

  如表1所示,教育法是司法適用狀況最差的部門法,且教育法律之間也存在顯著的內部適用差異。首先,從適用教育法律的案件數量來看,適用《民辦教育促進法》的訴訟案件(426起)超過了適用其他七部教育法律的案件總和(382起),而適用《國家通用語言文字法》與《職業教育法》的訴訟案件則僅有屈指可數的4起和7起;其次,從適用教育法律的頻次來看,《民辦教育促進法》(1337次)仍將其他七部法律(859次)遠遠甩在身后,但《國家通用語言文字法》的適用頻次(14次)略微超過《職業教育法》(13次)。顯然,除《民辦教育促進法》外,其他七部法律尤其是《職業教育法》與《國家通用語言文字法》在司法實踐中較少被適用。其中,《民辦教育促進法》適用尚可的原因在于其主要調整民事法律關系,相較其他法律更多調整教育行政糾紛而言更易為法院受理,由此也提升了《民辦教育促進法》的適用概率,這與適用《民辦教育促進法》的訴訟案件88.73%是民事案件可相互印證。

  此外,從教育法律的適用階段來看,教育法律的適用發生在文書說理階段的為51.91%,出現在裁判依據部分的為27.28%,由被告援引進行辯護的為10.52%,由原告援引進行主張的為10.29%。不難發現,法院對教育法律的適用顯著超過當事人對教育法律的援引,且法院的適用更多是用來說理而非裁判。這一方面說明法院是適用教育法律的主體,另一方面也表明教育法律亟待走入尋常百姓家,《國家通用語言文字法》和《職業教育法》尤其應如此,因為當事人對這兩部法律均是零援引。比較而言,《民辦教育促進法》無論在何階段均有較高適用頻率。需要指出的是,裁判依據部分適用最少的教育法律不是《職業教育法》,也不是《國家通用語言文字法》,而是《學位條例》。究其原因在于《學位條例》的名稱具有誤導性,即法院認為《學位條例》是教育規章而非教育法律,而教育規章一般不適宜作為裁判依據直接援引,因此法院較少援引《學位條例》進行裁判。

3.適用條款:僅38.80%的教育法律條款被司法適用,且其中的高被引條款更是屈指可數

  研究顯示,不僅教育法律之間存在司法適用的差異,而且同一法律的不同條款之間也存在適用程度的差別。在教育法律的415個條款中,僅161條被司法適用,其余254條皆是從未被適用的“零被引條款”,條款適用率②僅為38.80%。其中,《民辦教育促進法》的條款適用率最高,達67.65%,其后依次是《教師法》、《學位條例》、《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》、《國家通用語言文字法》,適用率分別為51.16%、45.00%、42.86%、28.57%、24.64%、22.50%、14.29%。另外,從單個條款的適用頻次來看,《民辦教育促進法》第三十五條成為當之無愧的“適用之王”,達204次,同時適用頻次超過百次的條款還有《民辦教育促進法》第十一條、第五十四條與第六十二條,分別為143次、114次和101次。盡管教育法律之中不乏適用頻次突破百次的條款,但77.02%的援引條款(124條)均是適用頻次低于10次的“低被引條款”,且適用頻次少于或等于三次的條款占61.29%。由此可見,教育法律雖有一定程度的司法適用,但絕大多數條款仍處于“零星適用”乃至“零適用”狀態。

  當然,教育法律適用的困局除受法官業務能力影響外,還與教育立法質量息息相關。通過研究教育法律適用性與法律規范類型的關系可以發現,教育法律之中的權義復合規范、義務性規范、授權性規范、倡導性規范與其他法律規范③的適用率分別為66.67%、49.38%、37.62%、5.19%、31.88%。進一步分析發現,教育法律之中的義務性規范與權義復合規范的司法適用概率最大,且指向學生與監護人的義務性規范更有適用可能;授權性規范的司法適用概率較大,且授予學生與學校的授權性規范相較指向其他主體的授權性規范而言更有可能適用;其他法律規范的司法適用概率較小,且其中的施行時間規范與立法目的規范的適用概率更小;倡導性規范的司法適用概率最小,且其中的“鼓勵行為規范”更無一例外地均是“零被引條款”。鑒于此,為提升教育法律司法適用的頻率,教育立法應慎用倡導性規范。

  4.適用性質:教育法律的適用主要發生在民事領域

  總的來看,在適用教育法律的808起訴訟案件中,民事案件有633起、行政案件有166起、刑事案件有4起、執行案件有5起(見表2)。顯然,適用教育法律的訴訟案件幾乎都是民事案件與行政案件,且民事案件數是行政案件的3.81倍。由此可見,教育法律主要在民事案件被適用,而較少在行政案被援引,且在刑事案件與執行案件中更是極少適用。這表明,教育法律的民事適用多于教育法律的行政適用,而教育法律的行政適用又超過教育法律的刑事適用。這不僅與公眾經驗有反差(因為近年來引發高度關注的教育熱點案件幾乎都是行政案件),也與教育法性質有出入(因為學界通說認為教育法屬于行政法而非民商法),因而教育法律的行政適用多過民事適用似乎更合乎邏輯。但是,這些案例之所以廣受關注,主要是因為這些糾紛突破了行政訴訟受案范圍的限制;另外,即便教育法是行政法,也不意味著教育法律就不能在民事訴訟中被適用,諸如《行政處罰法》、《行政復議法》等“純而又純”的行政法亦在民事訴訟中被適用,遑論行政法屬性存疑的教育法。因此,教育法律能否適用的關鍵不在于其性質,而在于法律規定與案件事實的匹配程度。

  當然,教育法律的民事適用整體多過行政適用,并不意味著八部教育法律皆是如此。如適用《學位條例》的民事案件僅占1起,而行政案件卻高達18起。顯然,《學位條例》主要在行政訴訟中被援引,而極少在民事訴訟中被適用。其原因在于《學位條例》主要調整學位授予或學位撤銷關系,而這些關系屬于典型的行政法律關系。此外,適用《高等教育法》的行政案件與民事案件數量幾乎“不分伯仲”,其中適用《高等教育法》的行政案件主要包括高等學校給予學生開除學籍、退學處分及研究生招生糾紛,而適用《高等教育法》的民事案件則大多是教育合同糾紛、學生傷害事故及學生實習糾紛。

  四、增強教育法律司法適用的政策建議

  毋庸諱言,教育法律的生命在于通過司法適用融入紛繁復雜的教育生活,解決現實存在的教育糾紛。但前文研究卻表明,教育法律雖有一定程度的司法適用,但其適用狀況仍難盡人意。因此,如果說“立法先行是改革開放以來我國教育法治建設的重要特點”[9],那么增強教育法律的司法適用則是新時代教育法治建設的重大課題。鑒于此,本文擬進一步提出增強教育法律司法適用的政策建議。

1.提升教育主體的訴訟觀念是增強教育法律司法適用的前提

  由于實行“不告不理”,除非糾紛主體主動將教育糾紛提交法院裁決(假設這些糾紛均屬于法院受案范圍),否則法院一般無權介入教育糾紛,也無從適用教育法律進行裁判。正因如此,教育法律司法適用的前提是教育主體具有訴訟觀念并實際提起訴訟,否則教育法律的司法適用便是無源之水、無本之木。事實上,如果糾紛主體不主動將糾紛提交法院裁決,那么任憑受案范圍再廣、立法水平再高,具備潛在適用性的教育法律也難以適用。盡管20世紀90年代以來學生與教師的訴訟觀念有了極大提高,但學校與校長對訴訟尤其是與政府“對簿公堂”仍心有余悸。從適用教育法律的808起訴訟案件可以看出,當前訴案主要發生在學生訴學校、教師訴政府部門或學校、未成年學生的監護人訴未成年學生的監護人之間,學校雖頻繁成為訴訟當事人,但更多是“被迫”應訴,這在教育行政訴訟中體現得尤為明顯。學校較少提起訴訟尤其是行政訴訟,表面看是學校維權意識不強,實則反映出校長訴訟觀念的“淡薄”,因為學校各項權利大多由校長代為行使。但是,校長行政訴訟觀念的“淡薄”卻有制度性成因,因為一旦校長以學校名義就主管部門的侵權行為提起訴訟,則意味著無論勝負如何,其中的政治責任和仕途風險均由校長個人承擔(暫且不論這類行為是否具有行政可訴性),所以任何稍具“政治智慧”的校長均不會置“烏紗帽”于不顧。就此而言,增強校長訴訟觀念主要是提升其民事訴訟觀念。

  如果說提升教育主體訴訟觀念的重點對象是各級各類學校的校長,那么增強教育主體訴訟觀念的重點區域則是經濟欠發達的中西部地區。研究顯示,我國東部10省市適用教育法律的訴訟案件(466件)超過中西部21省市適用案件的總和(342件)。顯然,相較中西部地區,東部地區對教育法律有著更多適用,對此不妨借鑒“熟人理論”進行解釋:中西部地區大多仍處于“剪不斷、理還亂”的“熟人社會”狀態,即便發生教育糾紛,人們更愿“私了”而非“對簿公堂”,這自然減少了教育法律的司法適用頻率;與之相對,東部地區的快速發展引發了人員頻繁流動,導致傳統“熟人社會”逐步解體、“陌生人社會”隨之到來,由于人際關系日漸疏遠、人情因素開始淡化,“陌生人”之間更傾向于通過訴訟方式解決教育糾紛,這就增加了教育法律適用的可能性。由此可見,相較東部地區,中西部地區才是教育法律司法適用的“新的增長點”。

  2.擴大教育案件受案范圍是增強教育法律司法適用的關鍵

  雖然受案范圍的實質是判斷教育糾紛是否可訴而非教育法律能否適用,但受案范圍的幅度仍會影響法律適用的程度。事實上,只有教育糾紛在受案范圍內,法院才能啟動審判程序并進一步適用教育法律;反之,如若具體糾紛在受案范圍外,那么即便教育法律明確規定了權益歸屬,但由于法院無權審判,也無從適用相關規定。④通過整理分析適用教育法律的808起訴訟案件發現,自“田永案”以來教育案件的受案范圍雖逐步拓寬,但高等學校的留校察看處分、轉專業糾紛、開除教師公職處分以及職稱評審等糾紛仍難直接納入行政訴訟受案范圍,此外,不送適齡兒童少年入學、民辦學校的財產清算與變更舉辦者身份等糾紛也被民事訴訟排斥在外。這些糾紛一旦排除司法審查,相關規定便難以適用。因此,增強教育法律的司法適用固然需要提高教育主體的訴訟觀念,但擴大教育案件受案范圍才是關鍵所在。當然,擴大教育案件受案范圍絕非易事,因為這要綜合考慮教育糾紛屬性、法院承載能力與法律規定等諸多因素。例如,開除教師公職處分是教育行政部門或學校給予違法違紀教師最嚴厲的行政處分。盡管在“季紅梅與河北省教育廳教育行政管理糾紛案”⑤中,法院受理了季紅梅不服河北省教育廳維持開除處分的申訴處理決定,但法院實質審查的是河北省教育廳的申訴處理決定是否合法,而非第三人作出的開除處分是否正當。也就是說,法院之所以受理這起糾紛,是因為不服申訴處理決定具有可訴性,而非開除教師公職處分屬于教育案件受案范圍。目前,法院仍不受理直接針對開除教師公職處分提起的民事或行政訴訟。然而,開除教師公職處分具有行政行為典型特征,嚴重影響教師切身權益,且開除事項一般不涉及專業問題或學術判決,也適宜接受司法審查。更何況相較行政監督,司法審查更能矯正權力行使的恣意,實現管理秩序與教師權益的平衡。就此而言,如不允許司法去審查開除教師公職處分的正當性,那更不應讓行政權力來“定紛止爭”。雖然某些當事人通過“迂回”路徑成功地將糾紛提交法院審理,但法院主要審理的是申訴決定的合法性,而對開除處分的正當性只實施間接審查,這明顯降低了權利救濟的有效性,也令司法監督大打折扣。鑒于此,不妨賦予被開除公職的教師直接提起行政訴訟的權利,或者通過司法解釋明確規定,如不服開除公職處分的申訴處理決定,就可以依法提起行政訴訟。

  再如,近年來高校教師職稱評審糾紛也日漸引發社會關注,其中最具代表性和最有影響力的案件莫過于“王曉華案”[10]。盡管法院受理了“王曉華案”,但此案的訴訟標的是教育部行政不作為,而非教師職稱評審糾紛。事實上,在司法實踐中,法院仍不受理高等學校教師直接提起的職稱評審糾紛訴訟。[11]“表面上,法院對高校教師職稱評審權作為自主權的重要構成表示尊重,但其卻使教師權利陷入法律救濟的困局。”[12]事實上,無論是從評審主體還是權力性質抑或法律效果來看,職稱評審行為都是依教師申請并由教育行政部門或授權高校單方實施的行政法律行為,“是依申請的外部具體行政行為,而不是高校的內部管理行為”[13]。更何況職稱不僅反映了教師的學術能力與過往成就,更涉及每位教師的切身利益。因此,如將教師職稱評審糾紛完全排除在受案范圍外,顯然難以滿足日益勃興的權利訴求,也與行政訴訟受案范圍逐步擴大的趨勢格格不入。“隨著法治水平的提高和人權保障意識的增強,法院受案范圍應整體呈逐漸擴大的趨勢,原本被行政權視為禁臠的一些領域,也要逐漸接受法院的審查”[14]。

  3.改進教育立法質量是增強教育法律司法適用的必然要求

  增強教育法律的司法適用,除了提升教育主體維權意識與擴大受案范圍以外,還需持續改進教育立法質量。具體而言,一要改進教育立法理念,樹立法律適用意識。長期以來,無論是學術研究還是立法實務,均未重視法律適用問題。一方面,學界研究主要聚焦于教育立法供給的不足,而對法律運行尤其是司法運行欠缺應有關注;另一方面,立法實務也僅注重法條邏輯結構的完整性,忽略按照行為規范或裁判規范要求來創制法律規則[15],導致看似邏輯自洽、嚴密周詳的教育法律常出現難以適用的尷尬。一旦立法者欠缺法律適用理念,那么按此要求制定出來的教育法律很可能只是“看上去挺美”的“法律木乃伊”[16]。因此,增強教育法律的司法適用要求立法者轉變立法理念,按照裁判規范要求創制或修訂法律。當然,適用理念的樹立絕非朝夕之事,尤其考慮到地方教育立法的廣泛性與立法水平的參差性之后更是如此。鑒于此,亟待打破教育法學研究僅注重法律創制而忽略法律實施的格局,通過加強法律適用研究指導教育立法實踐。

二要提升教育立法技術,慎用宣言立法。所謂“宣言立法”,也稱“政策立法”或“倡導性規范”,是指那些缺乏具體行為模式或法律后果的法律規范。由于該類規范旨在宣告國家政策或倡導某種行為,而非設定權利義務及訴諸公堂的法律程序,致使這類立法的規范性較弱。我國教育法律之中就存在77條宣言立法,其中73條都是從未被援引的“零被引條款”,這類立法由于權利義務不明確、法律后果不明晰、救濟程序付之闕如,導致當事人和法院都較難援引這些規范進行說理和裁判。因此,要逐步減少宣言立法的使用頻率,同時對已創制的宣言立法可考慮在修法時為其設定明確行為模式和法律后果,或者將不符合裁判規范要求且無關緊要的條款刪去。

  三要明確糾紛解決途徑,保障教育主體訴權。研究教育法律文本不難發現,教育法律雖不厭其詳地列舉了教育主體享有的各項權利和職權,也淋漓盡致地表達了教育主體必須履行的各類義務和責任,但教育領域“有權利無訴權”現象仍然突出。我國教育法律雖有415個條款,但規定糾紛解決途徑的條款卻僅有2條,其中《教師法》第三十九條雖授予教師申訴權卻未授予訴訟權,而《教育法》第四十二條則僅限侵犯人身權、財產權等行為,至于受教育權是否可訴則未明確規定。作為憲法賦予的基本權利,訴權是權利人獲取司法救濟的前提。[17]一旦教育法律缺乏訴權保障的具體舉措,那么教育權利極易淪為“畫中之餅”,教育法律也易成為“文本之言”。因此,今后在立法或修法過程中,應進一步明確或拓展糾紛解決的途徑,實現訴權保障的轉型升級。(高德平臺注冊)

  注釋:

  ①適用指數是筆者為了便于比較各部門法的適用情況而自行創設的一個概念。它的計算公式為:某部門法的適用指數=該部門法律平均適用案件的數量/教育法律平均適用案件的數量。具體而言,首先計算出每部部門法律平均適用案件的數量(即每部教育法律、憲法及憲法相關法律、經濟法律、行政法律、社會法律、民商法律、刑事法律、訴訟及非訴訟程序法律的平均適用案件數分別為101、1065、1339、3377、12769、438647、4678181、4682855),然后依據計算公式分別計算各部門法的適用指數。例如,行政法的適用指數=行政法律平均適用案件的數量/教育法律平均適用案件的數量,即3377/101=33.44)。

  ②條款適用率=適用條款數量/法律條款總數×100%,如161/415×100%=38.80%。

  ③其他法律規范是指其他不便歸于上述四類規范的教育法律規范,如立法目的規范、法律責任規范、法律解釋規范、施行時間規范等。

  ④當然,實踐中雖有部分糾紛在受案范圍外,但為了增強不予受理或駁回起訴的正當性,法院也適用了相關條款進行裁定。

  ⑤詳見季紅梅與河北省教育廳教育行政管理一審行政判決書,河北省石家莊市中級人民法院行政判決書(2015)石行初字第00267號。

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